Az Európai Unióban egyre komolyabban vetődik fel a külpolitikai döntéshozatal átalakításának szándéka. A vita középpontjában az Európai Külügyi Szolgálat, vagyis az EEAS áll, amely 2010 óta működik az unió diplomáciai szervezeteként. A bírálók szerint a rendszer lassú, bürokratikus és gyakran párhuzamosan működik a tagállami külügyminisztériumokkal, miközben az ukrajnai háború, az Oroszországhoz fűződő viszony, a közel-keleti válságok és az EU bővítési tervei egyre gyorsabb és egységesebb fellépést követelnek.

Régi kérdés került újra napirendre

Az EEAS évente mintegy egymilliárd eurós költségvetéssel működik, és több mint 140 külképviseletet irányít világszerte. A szolgálatot jelenleg Kaja Kallas, az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője vezeti. A mostani vita azonban éppen arról szól, hogy szükség van-e ebben a formában egy önálló uniós diplomáciai apparátusra, vagy a feladatok egy részét vissza kellene adni az Európai Bizottságnak és a tagállamoknak.

A lap szerint a tagállamok között több forgatókönyv is kering. Az egyik lehetőség az EEAS radikális átalakítása, a másik a szolgálat egyes funkcióinak beolvasztása az Európai Bizottság struktúráiba. Felvetődött az is, hogy az EU létrehozhatna egy valódi külügyminiszteri posztot, amely világosabb politikai felelősséget jelentene a jelenlegi főképviselői modellhez képest.

Szervezeti szinten is jelentős változások jöhetnek: a több mint 140 külképviseletből álló hálózatot akár 18 regionális központra szűkíthetnék, és 2027-ig mintegy száz álláshely megszüntetése is napirendre kerülhet.

A közös külpolitika mindig félkész maradt

Európa évtizedek óta próbál közös külpolitikai rendszert kiépíteni. Előbb az 1970-ben létrejött európai politikai együttműködés, majd az 1993-as közös kül- és biztonságpolitika, végül a Lisszaboni Szerződés után felállított EEAS próbálta intézményesíteni az egységes európai fellépést.

A probléma azonban végig ugyanaz maradt: az EU gazdasági integrációja sokkal gyorsabban haladt, mint a politikai integráció. Az egységes piac alkalmasint kézzelfogható előnyöket ad a tagállamoknak és a vállalatoknak, a külpolitika viszont sokkal érzékenyebb terület. Itt minden ország saját történelmi tapasztalatból, földrajzi helyzetből, biztonsági félelmekből és belpolitikai kényszerekből indul ki.

Ez különösen az EU keleti bővítése után vált látványossá. Lengyelország, Litvánia, Lettország és Észtország számára az Oroszországgal szembeni kemény fellépés elsőrendű biztonsági kérdés, míg más tagállamok óvatosabb vagy pragmatikusabb megközelítést támogatnak. Szlovákia például több kérdésben visszafogottabb álláspontot képvisel, Finnország elnöke pedig nem rég még azt is felvetette, hogy az EU-nak párbeszédet kellene kezdenie Vlagyimir Putyinnal.

Nem ugyanaz érdekli Párizst, Rómát és Varsót

A külpolitikai megosztottság nem csak Oroszország ügyében látszik. A déli tagállamok, köztük Olaszország, Spanyolország és Görögország számára a migráció, a Földközi-tenger térsége és Észak-Afrika sokszor fontosabb napi biztonsági kérdés, mint a keleti határvidék. Franciaország közben az európai stratégiai önállóságot és a védelmi autonómiát hangsúlyozza, Németország pedig hagyományosan igyekszik egyensúlyozni az eltérő tagállami csoportok között.

A lehetséges bővítés tovább növelheti ezt a sokszínűséget. Ukrajna és Moldova már tagjelölt, a Nyugat-Balkán több államával pedig folytatódnak a tárgyalások. Minden új tag vagy jelölt új történelmi sérelmeket, biztonsági prioritásokat és regionális érdekeket hoz be az uniós döntéshozatalba.

Ezért az alapkérdés továbbra is nyitott: képes lehet-e az EU valódi geopolitikai szereplővé válni, ha a tagállamok eltérően látják Oroszországot, az Egyesült Államok szerepét, a háború és béke kérdését, valamint a déli és keleti szomszédság fontosságát?

Túl sok fórum, túl lassú döntéshozatal

A jelenlegi rendszer különösen 2022 után vált nehezen kezelhetővé. Az ukrajnai háború, az Oroszországhoz fűződő viszony és az európai biztonság kérdései egyszerre jelennek meg az EU-csúcsokon, az Európai Tanácsban, a külügyminiszteri és védelmi miniszteri találkozókon, a NATO-ban, a G7-ben, valamint a nagyobb európai államok külön egyeztetésein.

A hivatalos intézmények mellett működnek informális formátumok is: ilyenek a brit–francia–német egyeztetések, a Lengyelországgal és Olaszországgal kibővített csoportok, vagy az úgynevezett „hajlandók koalíciója”. A következmény az, hogy ugyanazokat a kérdéseket gyakran ugyanazok a politikusok és diplomaták vitatják meg több különböző szinten.

Ez nemcsak lassítja a döntéshozatalt, hanem hatalmi aszimmetriákat is teremt. Egyes tagállamok hamarabb kerülnek be a zárt egyeztetésekbe, mások csak később kapcsolódnak a folyamatba. Ez feszültséget okoz a kisebb és nagyobb tagállamok között, és gyengíti azt az állítást, hogy az EU egységes politikai akarattal lép fel.

Kallas személye is a vita középpontjába került

A reformvita személyi dimenziót is kapott. Brüsszelben egyre gyakrabban bírálják Kaja Kallast, az EU külügyi főképviselőjét. Több európai tisztviselő és diplomata úgy látja, hogy Kallas gyakran tesz éles kijelentéseket, amelyek nem mindig tükrözik az összes tagállam közös álláspontját. Ilyen volt, amikor nem rég nyilvánosan a rákhoz hasonlította Kínát, egy mexikói tárgyaláson pedig a palesztinokkal való izraeli bánásmód és a dél-afrikai apartheid között vont párhuzamot.

Kallas befolyása az utóbbi időben több beszámoló szerint csökkent: szerepét korlátozták egyes stratégiai védelmi dokumentumok előkészítésében, és az ukrajnai rendezésről szóló vitákban sem ő számít a legfontosabb szereplőnek. Ezzel együtt az esete inkább tünete annak a nagyobb problémának, hogy az EU-nak nincs világosan kijelölt külpolitikai központja. A főképviselő beszélhet az unió nevében, de a valódi döntésekhez továbbra is a tagállamok támogatása kell.

Korrupciós ügy is gyengítette a bizalmat

Az EEAS körüli vitát tovább élezte a 2025 decemberében kirobbant ügy, amelyben az Európai Ügyészség és a belga rendőrség vizsgálatot indított az EU Fiatal Diplomaták Akadémiájának létrehozásával kapcsolatban. A gyanú szerint a tenderfeltételek úgy alakulhattak, hogy azok a College of Europe számára kedvezzenek.

Az ügyben Federica Mogherini volt uniós külügyi főképviselő és Stefano Sannino, az EEAS korábbi főtitkára is érintettként került a vizsgálat látókörébe. Bár az ilyen ügyek jogi kimenetele külön kérdés, politikai szempontból már maga a botrány is elég ahhoz, hogy megingassa a bizalmat az uniós diplomáciai apparátusban.

Ez különösen érzékeny pillanatban történt: éppen akkor, amikor az EU egyszerre próbál geopolitikai szereplőként fellépni, Ukrajnát támogatni, Oroszországgal szemben nyomást gyakorolni, kezelni a közel-keleti válságokat, és közben saját bővítési politikáját is újragondolni.

A valódi tét: központi vagy tagállami kontroll

A vita végső soron nem technikai kérdés. Nem pusztán arról van szó, hány külképviselete legyen az EU-nak, mennyi pénzt kapjon az EEAS, vagy milyen rangja legyen a külügyi főképviselőnek. A mélyebb kérdés az, hogy ki határozza meg Európa külpolitikáját: Brüsszel vagy a tagállamok.

Az egyik tábor szerint a világ nagyhatalmi versenyében az EU csak akkor lehet komoly szereplő, ha erősebb központi külpolitikai irányítást alakít ki. Ebbe az irányba mutat Franciaország és több integrációpárti szereplő álláspontja. A másik oldal szerint viszont a külpolitika a nemzeti szuverenitás magterülete, ezért nem lehet azt egy brüsszeli apparátus kezébe adni.

Az EEAS reformjáról szóló diskurzus tehát valójában az európai integráció egyik régi vitát nyitja újra. Az EU egyszerre szeretne geopolitikai tényező lenni és megőrizni a tagállami önállóságot. A kettő azonban válsághelyzetben nehezen egyeztethető össze.